Gefangen zwischen ehrgeizigen Nachhaltigkeitszielen und den Herausforderungen der Umsetzung
Der öffentliche Sektor sieht sich zunehmend mit Zielen in Bezug auf Nachhaltigkeit, Dekarbonisierung, Energieeffizienz und Renovierung konfrontiert. In den letzten zehn Jahren haben eine Reihe freiwilliger Initiativen auf nationaler und europäischer Ebene zunehmend Unterstützung von den Kommunen erhalten (z. B. die Begleitung europäischer Gemeinden und Städte bei der Gestaltung ihrer nachhaltigen Energie- und Klimaaktionspläne (SECAP)). Darüber hinaus werden aufgrund von Artikel 5 und 6 der Energieeffizienzrichtlinie einige der Ziele nicht nur für Zentralregierungen, sondern auch für regionale und kommunale Behörden verbindlich. Gemäß Artikel 5 sind öffentliche Stellen in einem Mitgliedstaat dazu verpflichtet, den Endenergieverbrauch ab 2025 jährlich um 1,9 % zu reduzieren. Artikel 6 verlangt, dass jedes Jahr 3 % des öffentlichen Gebäudebestands einer umfassenden Renovierung unterzogen werden.
Umfassende Renovierungsprojekte weisen in der Regel einige der folgenden typischen Merkmale auf:
- Sie sind umfassend, d. h. sie betreffen ein gesamtes Gebäude oder möglicherweise sogar eine Gruppe von Gebäuden (Stadtviertel) – dies unterscheidet eine Tiefensanierung von einer Teilsanierung oder einer reinen Reparaturinvestition.
- Sie sind kapitalintensiv.
- Sie steigern in der Regel den Gebäudewert über einen längeren Zeitraum, da sie zukunftsorientiert auf künftige Probleme eingehen.
- Sie stehen oft im Zusammenhang mit dem Reparaturzyklus und funktionalen Anpassungen eines Gebäudes.
- Über ihren gesamten Lebenszyklus betrachtet sind sie in der Regel wirtschaftlich rentabel.
- Sie sorgen nicht nur für sofortige Einsparungen bei den Betriebskosten, sondern bieten auch eine Reihe zusätzlicher Vorteile, wie z. B. verbesserten Komfort, neue Gebäudefunktionen, Produktivität, Risikominimierung und vieles mehr.
Herausforderungen bei der Umsetzung von umfassenden Renovierungen
Die Erfahrung zeigt, dass tiefgreifende Sanierungsprojekte, die in nachhaltigen Energieplänen vorgesehen sind, häufig Opfer einer „Umsetzungslücke“ werden, was bedeutet, dass ihre Umsetzung wiederholt verschoben wird, hauptsächlich aus den folgenden Gründen:
- Kommunen und andere öffentliche Institutionen sind sehr oft unterfinanziert und daher nicht in der Lage, den Umfang der Sanierungsmaßnahmen in erforderlichem Maße zu erhöhen, ohne die bestehenden Schuldengrenzen zu überschreiten.
- Öffentliche Institutionen verfügen häufig nicht über genügend Personal, um die Umsetzung einer steigenden Anzahl von umfassenden Sanierungsprojekten vorzubereiten und weiterzuverfolgen.
- Des Weiteren sind öffentliche Institutionen mit einem Wissensdefizit zum komplexen Thema Nachhaltigkeit im Bausektor konfrontiert, sowohl hinsichtlich der technischen Inhalte als auch hinsichtlich der notwendigen Anpassung von Planungs- und Bauprozessen.
All diese Hindernisse spielen in der Praxis des öffentlichen Sektors eine wichtige Rolle. Gleichzeitig ist es aber auch wahr, dass in den letzten Jahren Lösungen entwickelt, getestet und umgesetzt wurden. In diesem Blogbeitrag liegt der Fokus auf den Barrieren der Schuldenobergrenzen und der Unterfinanzierung – die anderen Barrieren werden in späteren Blogbeiträgen behandelt.
Die Begrenzung der öffentlichen Mittel erfordert eine Kombination mit privaten Mitteln.
Wenn trotz der Nutzung aller verfügbaren Haushaltslinien (einschließlich der Umschichtung zwischen Haushaltslinien) die finanziellen Mittel nicht ausreichen, um die Umsetzungsquote von Sanierungsprojekten zu erhöhen, oder wenn intern keine zusätzlichen Humanressourcen aufgebaut werden können, hilft der Einsatz von „Outsourcing-Modellen“, um die Lücke zu schließen. Das bedeutet, dass zusätzliche Finanzmittel in Form von privaten Finanzierungen bereitgestellt werden müssen.
Outsourcing-Modelle, die auch unter Begriffen wie PPP-Modelle oder Energiedienstleistungsmodelle diskutiert werden, zeichnen sich dadurch aus, dass externe Dritte („Dienstleister“) die Investition umsetzen und (vor-)finanzieren, um sich dann aus regelmäßigen Gebühren für die Erbringung langfristiger Dienstleistungen (Gebäudebetrieb, Kosteneinsparungen, Energieversorgung usw.) zu refinanzieren. Die technische Verantwortung für die Investition verlagert sich somit auf die externen Dritten, die in der Regel auch einen Großteil des wirtschaftlichen Risikos tragen müssen. Gemäß den Leitlinien von Eurostat zur Erfassung von Energieeffizienzverträgen und PPP-Modellen in der öffentlichen Rechnungslegung ist die Verlagerung des wirtschaftlichen Risikos auf Dritte auch eine wichtige Voraussetzung für die bilanzunwirksame Verbuchung der Investition, d. h. in diesem Fall erhöht die Investition die öffentliche Verschuldung nicht (vollständig). Je nach Vertragsdetails kann die öffentliche Stelle jedoch umfangreiche Kontrollmöglichkeiten behalten. Auch wenn die Finanzierungsbedingungen bei einem Outsourcing-Modell im Vergleich zur herkömmlichen Eigenfinanzierung durch den öffentlichen Sektor in der Regel weniger günstig sind, können Outsourcing-Modelle dazu beitragen, dass tiefgreifende Sanierungsprojekte nicht verschoben oder in ihrem Investitionsvolumen reduziert werden müssen, mit anderen Worten: Sie ermöglichen es, Investitionen früher und in vollem Umfang zu tätigen.
Während der Einsatz von Outsourcing-Modellen, insbesondere PPP-Modellen, beim Neubau öffentlicher Gebäude bereits gängige Praxis ist, werden sie bei umfassenden Sanierungen leider noch relativ selten eingesetzt. Dennoch zeigen erfolgreiche Beispiele (z. B. aus Südtirol, Belgien und der Tschechischen Republik, die wir in folgenden Blogbeiträgen vorstellen werden), dass sie grundsätzlich für umfassende Sanierungen geeignet sind – und es ist zu beobachten, dass die Zahl der Vorreiter in den letzten Jahren zugenommen hat.
Die Unterstützung durch den LEVERAGE Accelerators bei der umfassenden Sanierungen öffentlicher Gebäude
Der LEVERAGE Accelerator bietet Unterstützung in der Anfangsphase eines umfassenden Sanierungsprojekts (der sogenannten Vorinvestitionsphase). Dies bedeutet, dass eine Gemeinde oder eine andere öffentliche Institution, die erkennt, dass ein umfassendes Sanierungsprojekt innerhalb des bestehenden Finanzrahmens nicht umgesetzt werden kann, beginnt, sich für innovative Finanzierungsmodelle zu interessieren.
Nach einer ersten Präsentation der Vorteile und Grenzen dieser Modelle entwickelt der LEVERAGE Accelerator einen Entwurf, wie innovative Finanzierungen für ein bestimmtes Investitionsvorhaben mittels eines Outsourcing-Modells funktionieren können. In mehreren Feedback-Runden mit Vertretern öffentlicher Institutionen, zuständigen Aufsichtsbehörden, potenziellen Finanzierungsinstituten und technischen Dienstleistern wird ein detailliertes Konzept erarbeitet, das letztlich die Grundlage für das anschließende öffentliche Beschaffungsverfahren bildet, das von der öffentlichen Stelle durchgeführt wird.