Atrapados entre ambiciosos objetivos de sostenibilidad y los retos de su implementación
El sector público se enfrenta cada vez más a objetivos relacionados con la sostenibilidad, la descarbonización, la eficiencia energética y la renovación. En la última década, una serie de iniciativas voluntarias a nivel nacional y europeo han obtenido un apoyo cada vez mayor por parte de los municipios (por ejemplo, el Pacto de los Alcaldes con Planes de Acción Climática y Energética Sostenible (SECAP) como herramienta). Además, como resultado de los artículos 5 y 6 de la Directiva sobre eficiencia energética, algunos de los objetivos pasarán a ser obligatorios no solo para los gobiernos centrales, sino también para las autoridades regionales y municipales. El artículo 5 establece que los organismos públicos de los Estados miembros deberán reducir el consumo final de energía en un 1,9 % anual, a partir de 2025. El artículo 6 exige que cada año se renueve en profundidad el 3 % del parque inmobiliario público.
Los proyectos de renovación profunda pueden entenderse como aquellos que presentan algunas de las siguientes características típicas:
- Son integrales, es decir, abarcan todo un edificio o, posiblemente, incluso un grupo de edificios (barrio), lo que distingue la renovación profunda de la renovación parcial o de una mera inversión en reparaciones.
- Son intensivos en capital
- Por lo general, aumentan el valor del edificio a largo plazo, ya que abordan cuestiones futuras con visión de futuro.
- A menudo están relacionados con el ciclo de reparación y con los ajustes funcionales de un edificio.
- Por lo general, son económicos si se tiene en cuenta su ciclo de vida.
- No solo proporcionan un ahorro inmediato en los costes operativos, sino que también ofrecen una serie de ventajas adicionales, como mayor comodidad, nuevas funciones en los edificios, productividad y minimización de riesgos, entre otras.
Retos de implementación para renovaciones profundas
La experiencia demuestra que los proyectos de renovación profunda que se planifican en los planes de energía sostenible suelen ser víctimas de una «brecha de implementación», lo que significa que su ejecución se pospone repetidamente, principalmente por las siguientes razones:
- Los municipios y otros organismos públicos suelen carecer de financiación suficiente y, por lo tanto, no pueden aumentar el volumen de obras de renovación profunda en la medida necesaria sin superar los límites de endeudamiento existentes.
- Los organismos públicos suelen carecer del personal suficiente para preparar y supervisar la ejecución de un número cada vez mayor de proyectos de renovación profunda.
- Los organismos públicos también se enfrentan a un déficit de conocimientos sobre el complejo tema de la sostenibilidad en el sector de la construcción, tanto en lo que se refiere al contenido técnico como a la necesaria adaptación de los procesos de planificación y construcción.
Todas estas barreras desempeñan un papel importante en la práctica del sector público. Al mismo tiempo, también es cierto que en los últimos años se han desarrollado, probado y aplicado soluciones. En esta entrada del blog nos centramos en la barrera de los límites de endeudamiento y la financiación insuficiente; las demás barreras se abordarán en entradas posteriores.
Los límites de la financiación pública requieren una combinación con fondos privados.
Si, a pesar de utilizar todas las líneas presupuestarias disponibles (incluido el traspaso entre líneas presupuestarias), los recursos financieros no son suficientes para aumentar la tasa de ejecución de los proyectos de renovación profunda, o si no se pueden crear recursos humanos adicionales a nivel interno, el uso de «modelos de externalización» ayuda a cubrir el déficit. Lo que significa que la financiación adicional tendrá que provenir de fuentes privadas.
Los modelos de externalización, también conocidos como modelos PPP o modelos de servicios energéticos, se caracterizan por la intervención de terceros externos («proveedores de servicios») que ejecutan y (pre)financian la inversión para luego refinanciarse a partir de las tarifas periódicas por la prestación de servicios a largo plazo (explotación de edificios, ahorro de costes, suministro de energía, etc.). La responsabilidad técnica de la inversión recae así en terceros externos, que normalmente también deben asumir gran parte del riesgo económico. Según las Notas orientativas de Eurostat sobre el registro de los contratos de rendimiento energético y los modelos de colaboración público-privada en las cuentas públicas, la transferencia del riesgo económico a un tercero es también una condición previa importante para contabilizar la inversión fuera del balance, es decir, en este caso la inversión no aumenta (totalmente) la deuda pública. Sin embargo, dependiendo de los detalles del contrato, el organismo público puede conservar amplias opciones de control. Aunque las condiciones de financiación en sí mismas suelen ser menos favorables en un modelo de externalización en comparación con la autofinanciación convencional por parte del sector público, los modelos de externalización pueden servir para garantizar que los proyectos de renovación profunda no tengan que posponerse ni reducirse sus volúmenes de inversión, es decir: permiten que las inversiones se realicen antes y en su totalidad.
Si bien el uso de modelos de externalización, especialmente los modelos PPP, ya es una práctica habitual en la construcción de nuevos edificios públicos, lamentablemente todavía se utilizan con relativa poca frecuencia en las renovaciones profundas. No obstante, hay ejemplos exitosos (por ejemplo, en Tirol del Sur, Bélgica y la República Checa, que presentaremos en próximas entradas del blog) que demuestran que son fundamentalmente adecuados para renovaciones profundas, y se observa que el número de pioneros ha aumentado en los últimos años.
Cómo el acelerador LEVERAGE apoya la implementación de renovaciones profundas en edificios públicos
El acelerador LEVERAGE ofrece apoyo en las primeras fases de un proyecto de renovación profunda (la denominada fase de preinversión), es decir, cuando un municipio u otro organismo público se da cuenta de que un proyecto de renovación profunda no puede llevarse a cabo dentro del marco financiero existente y comienza a interesarse por modelos de financiación innovadores.
Tras una presentación inicial sobre las ventajas y limitaciones de estos modelos, LEVERAGE Accelerator elabora un esquema de cómo puede funcionar la financiación innovadora para un proyecto de inversión específico mediante un modelo de externalización. En varias rondas de consultas con representantes de organismos públicos, autoridades supervisoras pertinentes, posibles instituciones financieras y proveedores de servicios técnicos, se elabora un concepto detallado que, en última instancia, constituye la base del posterior proceso de contratación pública que llevará a cabo el organismo público.